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这也令人们很难产生明确、自觉和持久的身份认同，无论是公民身份，还是族群身份。
[18]有关人民、公民、选民这几个概念在中国宪法语境下的不同，参见许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年2月第2版，第132页。与此逻辑相一致，党的内部领导机关对于党员权利，也可以从保障党的政治领导能力出发，进行一定的克减。
表格 2《中华人民共和国立法法》与《中国共产党党内法规制定条例》章节比较 2012年制定的《中国共产党党内法规制定条例》全文共36条，相对于12年前2000年修订、全文96条的《中华人民共和国立法法》，在篇幅上就显单薄。这是与经典宪政思想中整体人民观完全不同的人民观，是马列主义的无产阶级或者人民民主专政思想的产物，即公民的整体集合并不等同于人民。如果认为党的执政党地位得到了宪法的承认，那么在中国的宪法实施语境下，反对政党内部治理秩序国家化的各种一般理由就失去了说服力。而且借助其它政治组织和人民团体参与政治过程的那部分人民，根据作为中国宪法惯例制度的多党合作与政治协商制度，这些政治组织和人民团体本身也需要接受党的政治领导。党内工作人员将成为国家工作人员。
为了避免这种两败俱伤的局面的产生，就需要以正式的国家治理体系为模板设立一套相似的党内治理体系，前文提及党的第一代领导人以国家治理秩序为蓝本建设党内治理秩序的思想也有这种殊途同归的作用。为实现将党内治理秩序国家化的各种目的，应当做到党政分离来保护中共的政治基础，限制宪法权力组织原则的适用强度以保障党的政治领导能力，并区别对待党员与党内治理相关度不同的各种权利，并以法治来促进党内民主与人民民主的共同发展。再次，由于地方主导的法律改革可能导致差异性，就势必引起法律制度之间的模仿与竞争，以及作为制度消费者的公民与组织的选择与放弃。
{5} 这种由地方政府——主要是省级政府或者副省级的计划单列城市政府——所领先驱动的法律制度改革，是在整个转型时期中国走向法治所呈现出来的非常明显的一条主线。最后，法律的中间变革也还可以体现为对辖区内整个法治环境的改善。四、两个积极性与走向法治的大国道路 前文两个部分的理论分析可以归纳为如下一段话：走向法治的顶层设计至关重要，但因其局限性而不得不借助于中间变革。两个积极性的要义在于中央政府承认地方政府及其官员在法律改革中的独立利益，并通过制度化来保障这种利益的实现。
相反，好的改革是改革者为了自己的直接利益而去间接追求社会公共利益，坏的改革是改革者只是为了自己尽可能地攫取短期利益而对公共利益置若罔闻。{34} 而且，关于顶层设计的一个相关悖论是，尽管我们期待顶层能够时刻把握机会去启动有效改革，但是执政高层只有面对整体性治理危机时才启动顶层设计具有一定的内在合理性。
法律制度，尤其是同经济发展相关的法律制度，在被当作刺激经济发展的杠杆来使用，并作为副产品得到了有益的改革。在司法改革上，地方对检察和法院体系所做的改革大多也是技术性的。{18}的确，从国家的角度看，无论是基于高层执政者的合理设计，还是地方政府的创新尝试，国家自上而下的变法构成了改革年代中国法律发展的主要动力之一。在后一种情况之下，实验性立法才真正体现了中间变革。
——顾炎武《亭林文集》 我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。其三，随着公民权利意识的觉醒，人们不再只关心分配的结果（自己的那份蛋糕是否绝对地做大了），也变得越来越关心分配的过程（自己的那份蛋糕是否相对地变小了）。在当今的中国，如同经济领域的改革一样，法律改革也进入了深水区，政府应当在这个关键的历史时刻有所作为。换句话说，地方政府官员为了自我利益最大化而参与政治竞标赛本身是中性的，而对社会最终产生积极或者消极的后果取决于高层激励机制的合理性。
{10}至今，虽然不能说中国已经成为法治（rule of law）国家，但是相比三十多年前，已经向法治社会大大地迈进了一步，初步实现了从法律虚无到法制（rule by law）社会的伟大转型。理想的中间变革是出现法律制度之间的良性竞争，并通过朝顶竞争来推动全国性的法治化进程。
如果执政高层能够有足够的危机意识，提前并及时地通过改革来化解这种危机，实在是中华民族的万幸。简言之，行动者、利益和能力是交集在一起的。
该试验区的成立肩负着很多期待，正如上述文件非常清晰地指出：试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。{45}不管怎样，在升迁激励及经济发展指标考核的杠杆之下，地方政府的主要领导官员成为政治企业家，而其领导之下的地方政府则成为追求经济效益最大化的地方政府公司。文章的第一部分重点讨论1978年以来中国法律发展的动力机制，从国家-社会关系和中央-地方关系这两个理论维度，梳理中国走向法治的三种动力机制：顶层设计、中间变革和底层运动。其结果是，地方的法律实验的积极性减弱了，一部法律变成国家法之后，就好像没有地方政府的事了。首先，就中央的积极性而言，关于走向法治的改革意识和方向至关重要。也有当代学者从中国政治体制改革的角度，对此有很好的阐释。
反过来，在那些同经济发展无直接关联或者无短期关联的领域，地方政府基本上不会采取什么改良举措。其实这只是法治的一个最浅层面的含义。
尽管这看起来只是一个关于法治的故事，但是背后反映的是一个千古不变的命题：在体量如同中国一样的大国，国家治理必须得依赖中央和地方政府的两个积极性。{36}由此延伸出去，分权决策比集权决策更有信息优势——这也是近当代研究中央和地方关系的学者的一个普遍共识。
⋯⋯我们会提供一种新的、第二代关于联邦制的经济理论。当地方性改革失败时，为此支付的成本较少，并可以被控制在可接受的范围之内。
从地方政府的视角研究中国走向法治的途径，学术界已经注意到，{6}部分学者也提出了先行法治化的理念。这种新理论受企业理论的最近成就影响。部分强制性统一实施事实上妨碍了地方政府进行制度再实验和再改革的机会。当然，在自上而下的法律改革中，行动者不仅仅包括设计者，还包括变法的执行者。
{64}当然，中央-地方关系是所有大国的共通问题，因此对这个问题的思考不是中华民族的专利。{17}所谓政府推进型的法治道路，是指政府是法治运动的领导者和主要推动者，法治主要是在政府的目标指导下设计形成的，是主要借助和利用政府所掌握的本土政治资源完成的，是人为设计出来和建构出来的⋯⋯。
{38} 综上，在诸如中国这样的大国里，法律改革的顶层设计固然重要，但也有明显的局限性。其中，中央和地方政府是国家的力量，地方政府包括省级以及省级以下不同层级的政府。
文章的最后部分将简要总结本研究。同界定行动者一样，对利益与动机的分析也是研究改革动力的核心内容。
{23}因此，分析中国走向法治的动力机制，还得深入国家的内部，通过剖析中央-地方关系来洞悉政府内部的动力机制。第二个差别是，实验性立法尽管可能因为几个地方同时实验而存在短期之内的竞争，但某种方案一旦被中央政府最终采纳之后，竞争性实验便终止。{54} 其次，中间变革可以实现法律制度的多元化和保障地区之间的制度差异性。在转型年代的经济改革中，中国通过政治分权与竞标赛体制在一定程度实现了这个效果。
最经常的情况是，一向毫无怨言彷佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人民，一旦法律的压力减轻，他们就将它猛力弃。因此，从经验上看，人类历史上每一次真正意义上的顶层设计都通常伴随着重大的治理危机。
由此可见，在理念上，这个关于中央和地方关系的认识并没有任何的新意。其四，已露端倪且将来更为重要的缘由是，随着中国日益增多地参与国际性的经济、政治与社会交往，中国政府有压力和动力让中国的公民、社会组织和政府的行为越来越具有法治思维，否则会在国际交往中吃亏。
区分好的改革和坏的改革的根本标准不是着改革者有没有追求自身的利益。这些概念包括政治经济学家常说的实验性立法，科斯和王宁最新提出来的边缘革命，以及由中央部委所主导的部门改革。
